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    碳排放權交易市場稅收政策:國際經驗與完善建議
    來源:稅務研究 | 作者:暖洋洋 | 發布時間: 2021-08-05 | 129 次瀏覽 | 分享到:

    2021年3月15日召開的中央財經委員會第九次會議指出,“‘十四五’是碳達峰的關鍵期、窗口期”“要完善綠色低碳政策和市場體系”“加快推進碳排放權交易”。碳排放權交易市場是實現碳達峰目標的重要抓手。相較于行政手段,碳排放權交易市場不僅可以控制碳排放總量,還能通過市場價格信號調節優化碳資源配置,以較低的社會成本實現較好的碳減排效果。

    國際實踐表明,碳排放權交易市場的健康發展離不開完善的稅收制度與政策體系作保障。我國從2011年開始建設碳排放權交易市場,在促進碳減排方面取得了不錯的效果。但是,現階段我國針對碳排放權交易的稅收政策尚不明確,不利于碳排放權交易市場的發展和碳達峰目標的實現。本文試圖通過深入考察和總結促進碳排放權交易市場健康發展稅收政策的國際經驗,提出完善我國碳排放權交易市場稅收政策的建議,以促進碳達峰目標的實現。

    一、稅收政策促進碳排放權交易市場健康發展的理論分析

    碳排放權交易源于經濟學家Dales(1968)提出的排污權交易,是指政府將碳排放權按一定規則分配給企業,企業根據自身碳排放需求進行交易,實現資源配置的帕累托最優。稅收作為政府宏觀調控的重要手段,對提高碳排放權交易市場流動性、保障碳排放主體稅負公平、推動國際氣候合作具有重要作用。

    第一,有利于提高碳排放權交易市場流動性。碳排放權交易主要包括取得、持有、出售和注銷等環節,涉及政府、控排企業、投資人、碳排放權交易中心等多方利益主體。在我國現行稅收制度下,各環節和各利益主體涉及不同的稅收。完善的稅收政策將有助于各利益主體清晰預測碳排放權交易成本,做好自身生產經營或碳排放權的交易、投資決策。同時,碳排放權交易市場的健康發展離不開社會投資者的積極參與。完善的稅收政策可以有效發揮激勵作用,引導和撬動更多社會資本積極參與碳排放權交易,從而提高碳排放權交易市場的成交量,充分發揮碳排放權交易市場對碳減排的作用。

    第二,有利于保障碳排放主體稅負公平。碳排放對人類賴以生存的環境產生了明顯的負外部性。按照“污染者付費”和稅收公平原則,碳排放主體應按其排放量的多少承擔相應的稅費負擔。碳排放主體稅負公平可以促進企業積極提高能源利用效率,持續降低碳排放強度,構建公平競爭的市場。當前,我國重點排放行業之外的行業與大量中小企業等游離在碳排放權交易市場之外,不利于我國實現碳達峰目標。因此,運用稅收政策保障碳排放主體稅負公平,對碳排放權交易市場資源合理配置作用的有效發揮具有重要意義。

    第三, 有利于推動國際氣候合作。歐盟2021年3月通過了碳邊境調節機制方案,以解決可能的碳泄漏問題。碳邊境調節機制的出臺對我國進出口將產生深遠影響,有可能提高我國出口至歐盟國家商品的稅收負擔,降低我國出口商品的競爭力。碳排放權交易系統的二氧化碳價格包含稅收成本,若能夠有效反映我國企業二氧化碳排放所承擔的成本,將成為我國與歐盟談判的重要依據。因此,明確統一的碳排放權交易市場稅收政策就顯得尤為重要。同時,增值稅等國內稅收制度如何與歐盟碳邊境調節機制銜接與協調以推進碳減排是一項重要內容。

    二、碳排放權交易市場稅收政策的國際經驗

    (一)歐盟經驗

    歐盟碳排放權交易體系(European UnionEmission Trading Scheme,EU ETS) 是全球第一個跨國二氧化碳排放權交易機制,目前已成為各國建設碳排放權交易市場的參考。EU ETS發展情況如表1(略)所示。

    1. 歐盟碳排放權交易市場的稅收制度。

    (1)碳排放權的性質認定。碳排放權的性質認定決定著其相關的稅務處理方式。歐盟各成員國基于國際財務報告準則并結合各國實際對碳排放權資產屬性的認定主要有金融資產、存貨和無形資產三種。具體而言,塞浦路斯、西班牙、意大利、波蘭、芬蘭等十余個成員國將碳排放權認定為無形資產或金融資產,奧地利、德國、法國等成員國將碳排放權認定為存貨。

    (2)碳排放權交易的流轉稅制度和所得稅制度。在增值稅方面,碳排放權分配環節的稅務處理,根據企業取得碳排放權方式的不同而不同。若企業免費取得碳排放權,大多成員國對此不作任何稅務處理;若企業有償取得碳排放權(取得方式通常為拍賣),歐盟增值稅委員會經過多次討論已達成了共識,對拍賣機構作為賣方提供的應稅服務征收增值稅。關于碳排放權交易環節的增值稅稅務處理。根據歐盟增值稅指令,碳排放權轉讓為增值稅應稅服務,并不屬于增值稅免稅范圍。2018年,歐盟的《金融工具市場指令》將碳排放權現貨歸為金融工具,但明確該規定僅限于法律層面,碳排放權并不適用金融資產交易的免稅規定,即碳排放權交易需繳納增值稅。在增值稅征管方面,除塞浦路斯外,歐盟各成員國均按照服務供應采取逆向征收機制征收。

    在企業所得稅方面,歐盟各成員國企業轉讓碳排放權取得的收入需要并入應納稅所得額繳稅。但由于對碳排放權的資產屬性認定不同,各成員國碳排放權的計稅基礎不同,稅務處理有所差別。在認定碳排放權為存貨的成員國,企業轉讓碳排放權獲得的收入屬于營業利潤,用企業納稅年度總收入扣除可扣減的成本費用進行納稅;在認定碳排放權為無形資產的成員國,企業轉讓或處置碳排放權獲得的收入屬于資本利得,用轉讓或處置資產的收入扣除成本、處置資產的相關費用和增益費用進行納稅,并進行無形資產攤銷。此外,購入碳排放權企業所得稅稅前扣除的環節和方式也不同。將碳排放權認定為存貨的成員國,在購入時即進行稅前扣除;在碳排放權認定為無形資產的成員國中,大部分在實際履約時按其歷史成本進行稅前扣除,少數則采取分期攤銷的方式進行稅前扣除。

    2.歐盟促進碳排放權交易市場健康發展的稅收政策。

    (1)提高碳排放權交易市場流動性的稅收政策。因碳排放權交易市場啟動初期,企業一般以無償方式取得碳排放配額,且配額比較充裕,碳價較低,企業開展碳排放權交易動力不大。為了推進企業積極開展碳排放權交易,各成員國開征二氧化硫稅、能源稅等提高碳排放成本,引導企業加強對碳排放的管控與治理。比如:瑞典開征二氧化硫稅,根據政府治理二氧化硫的邊際費用確認該稅種的稅率;法國對除汽車燃料外的其他能源產品征收能源稅;德國對汽車燃料、燃燒用油、天然氣和電能等主要燃料或能源征收能源稅。

    (2)保障碳排放主體稅負公平的稅收政策。因碳排放權交易市場只覆蓋一部分碳排放企業,為保障企業間稅負公平,各成員國紛紛開征碳稅。歐盟的碳稅政策主要分為兩個階段。第一階段是歐盟尚未引入碳排放權交易機制前。二十世紀九十年代初期,芬蘭、丹麥、瑞典、挪威、荷蘭等率先引入了碳稅;2000年前后,斯洛文尼亞、拉脫維亞、愛沙尼亞相繼開征碳稅。第二階段是2005年歐盟啟動碳排放權交易機制后。已經開征碳稅的成員國開始將碳稅與碳排放權交易機制相結合,將碳稅作為碳排放權交易機制的補充,實現了二者的良性互動。以瑞典為例,1991年該國開征碳稅,根據所有燃料(生物燃料和泥煤除外)的二氧化碳排放量征收,并且稅率不斷提高。但自加入EU ETS后,瑞典對EU ETS涵蓋的碳排放行業自2011年起免征碳稅,對未涵蓋行業的取暖用化石燃料自2015年起征收碳稅。還有部分成員國,如法國、愛爾蘭、葡萄牙等陸續引入碳稅。

    3.歐盟碳排放權交易市場的國際協調。

    為了激勵貿易行業按照《巴黎協定》的目標實現脫碳,也為了避免因大力減緩氣候變化而導致歐盟企業面臨不公平競爭,2021年3月歐盟通過了碳邊境調節機制議案,將于2023年開始實行。該機制涵蓋電力和能源密集型工業,例如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、化工等,旨在確保進口商品價格能更準確反映其含碳量,作為解決碳泄漏風險的替代措施。歐盟碳邊境調節機制主要有四個關鍵目標:限制碳泄漏;防止國內產業競爭力下降;鼓勵外國貿易伙伴和外國生產者采取與歐盟相當或等同的措施;收益用于資助清潔技術創新和基礎設施現代化,或用作國際氣候融資。

    (二)美國經驗

    與歐盟不同,美國尚未建立起全國統一的碳排放權交易市場,主要建立了區域性碳排放權交易市場,包括區域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權交易市場。

    美國東北部及大西洋沿岸中部的10個州成立的區域性應對氣候變化合作組織,2009年啟動了區域溫室氣體交易計劃,建立了美國第一個以市場為基礎的強制性減排體系,推動清潔能源經濟發展并創造綠色就業機會。2012年,加利福尼亞州碳排放權交易市場正式啟動,并在2014年與加拿大魁北克省碳排放權交易市場進行了連接。區域溫室氣體交易計劃與加利福尼亞州碳排放權交易市場二者的發展模式存在一定差異(詳見表2,略),但均有較高的市場化程度。特別是區域溫室氣體交易計劃,自啟動以來,碳排放權的初始分配就采取有償拍賣的方式,在碳排放權拍賣和投資方面積累了豐富的經驗。

    1.美國碳排放權交易市場的稅收制度。

    (1)碳排放權的性質認定。關于碳排放權應認定為何種資產,美國尚未形成共識。美國聯邦能源管制委員會和財務會計準則委員會對企業實踐產生了較大的影響。美國聯邦能源管制委員會秉持“存貨觀”,提出了一種基于成本的將碳排放配額視為存貨的凈額處理方法。他們建議設立“配額存貨”與“配額抵銷”兩種新的存貨科目,分別計入購買的配額及價格。美國聯邦能源管制委員會認為使用新科目可以避免使用既有科目可能產生的對配額的本質偏見,方便對碳排放配額交易和使用的合法性審查。而美國財務會計準則委員會則認為,配額與負債的計量應保持一致并在初始以及后續計量中都采用公允價值模式。截止目前,該項研究尚未取得突破性進展。就現有美國碳會計理論研究而言,將碳排放權確認為存貨的觀點較為主流(孫永堯,2017)。實踐中大部分參與碳排放權交易的企業都將碳排放權記入“存貨”科目,但也有少數企業將碳排放權作為“無形資產”核算。

    (2)碳排放權交易的流轉稅制度和所得稅制度。美國的流轉稅主要包括銷售稅和使用稅(以下簡稱“銷售稅”)及消費稅。美國銷售稅是一個地方稅,征稅范圍由各州自行決定,但基本一致,涵蓋零售環節提供的貨物和部分服務。因碳排放配額不是有形資產,也不經有形媒介轉讓,不屬于美國銷售稅中貨物的范疇。而對于應稅服務,各州規定不一,實施區域溫室氣體交易計劃的10個州和加利福尼亞州并未將碳排放權交易視為應稅服務。因此,對企業碳排放權交易取得的相關收益,各州和地方政府并未作出征收銷售稅的規定。同時,美國各州并未將碳排放配額列入消費稅征稅范圍。因此,在美國,碳排放權交易無須繳納流轉稅。

    在企業所得稅方面,企業碳排放權交易過程中產生的收益或損失,按美國現行稅法匯總計算繳納聯邦和州企業所得稅。根據碳排放權性質認定不同,稅基大小有所區別。如果將碳排放權計入“存貨”,一般不需要調整計稅基礎,只需在出售或消耗時將其轉入企業成本費用;如果將碳排放權計為無形資產,則以公允價值計量,持有期間需考慮無形資產的攤銷問題。稅率方面,特朗普稅改將聯邦企業所得稅稅率從八級累進稅率降低為單一稅率21%;州層面,各州稅率有所不同。加利福尼亞州實行8.84%的單一企業所得稅稅率;實施區域溫室氣體交易計劃的10個州中有7 個州實行單一的企業所得稅稅率,范圍從6.5%~8.7%不等,3個州(新澤西州、佛蒙特州、緬因州)實行累進稅率??傮w上看,加利福尼亞州和實施區域溫室氣體交易計劃的10個州企業所得稅稅率水平較高,也并未給予特殊的優惠與補貼。但是這些州經濟發展水平較高,企業的稅負承受能力較強。

    2. 美國促進碳排放權交易市場健康發展的稅收政策。

    (1)提高碳排放權交易市場流動性的稅收政策。不同于歐盟,美國提高碳排放權交易市場流動性的稅收政策主要由各州制定。一是靈活設置碳排放初始配額總量。區域溫室氣體交易計劃運行中曾因碳排放初始配額總量過剩造成市場價格低迷、活躍度低,后來對碳排放初始配額總量設置進行了改革,極大地縮減了配額供應來激活市場。二是出臺節能減排相關稅收政策。例如,加利福尼亞州征收的燃料稅包括飛機燃料稅、機動車燃油稅、燃料使用稅、柴油稅,提高了碳排放成本,促進企業積極參加碳排放權交易。三是采取稅收優惠政策。通過給予稅收減免優惠,降低新能源開發利用成本,激勵企業減少碳排放并將富余的碳排放配額用于碳排放權交易以獲取收益。如對滿足條件的可再生能源項目給予稅收優惠,包括用于商業和住宅項目的太陽能投資稅收抵免和風能稅收抵免;設立“生物質柴油稅收抵免”條款,規定生物質柴油或可再生柴油每加侖享受1 美元的稅收抵免,鼓勵替代能源的開發利用等。四是建立碳價調控機制。區域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權交易市場形成了一系列完備的碳價調控機制,比如成本控制儲備機制、拍賣保留價格、價格安全閥機制等,對增強市場流動性具有重要意義。

    (2)保障碳排放主體稅負公平的稅收政策。如前所述,美國的區域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權交易市場僅覆蓋部分行業,仍有大量的碳排放主體并未被覆蓋。對碳排放權交易市場無法覆蓋的領域,美國也開始嘗試建立碳稅制度,并于近年提上日程。2019年美國眾議院提出《能源創新和碳紅利法案》,建議對排放溫室氣體的燃料征收碳排放稅。為了緩解該稅對消費者尤其是低收入家庭的沖擊,美國將設立碳排放稅的信托基金,將稅收收入存入基金,并作為股利支付給美國公民和合法居民。該法案是美國碳稅制度建設的重要一步,但碳稅與美國目前稅制如何協調尚未達成共識。

    3.美國碳排放權交易市場的國際協調。

    美國尚未實施碳邊境調節機制,但拜登政府非常關注氣候變化議題。拜登政府表示要對那些“未能履行氣候和環境義務”國家的商品征收“費用”,并且在適當的情況下將與致力于應對氣候變化的盟友和伙伴合作,對來自應對氣候變化不夠積極的國家的進口產品征收“碳邊境稅”或“碳邊境調節稅”,以保障美國本土企業的競爭力,防止碳泄漏。由于美國實施碳邊境稅還存在一定的現實阻礙,比如碳稅制度并未建立、碳定價難以統一計算以及可能產生的不利影響等,短期內推行還面臨較大挑戰。但從美國政府的態度看,未來碳邊境稅的實施具有較大的可能性。

    (三)歐盟、美國經驗的共性特點

    從國際實踐看,促進碳排放權交易市場健康發展的稅收政策具有以下特點:

    第一,注重企業的負擔能力。對控排企業而言,節能減排需要投入大量的資源,參加碳排放權交易需繳納相關稅費,特別是以拍賣形式取得碳排放配額進一步提高了碳排放成本。但是各國在制定碳排放權交易稅收政策時都考慮了企業的負擔水平,較好地體現了稅收的支付能力原則。歐盟碳排放權交易市場發展始終堅持主要以免費方式發放配額,并且大部分成員國在分配配額階段并不作稅務處理,大大減輕了企業的交易成本和遵從成本。而美國區域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州碳排放權交易市場雖然在初始階段采取有償拍賣方式分配配額,控排企業碳排放成本較高,但仍然是綜合考慮了企業的實際負擔能力。因為美國沒有增值稅,加之區域溫室氣體交易計劃和加利福尼亞州啟動碳排放權交易市場時的人均生產總值水平均遠高于美國人均生產總值水平,企業具備了很好的稅收負擔能力,遵從成本并不大。

    第二,政策清晰明確。碳排放權作為一種特殊的交易標的,其資產屬性的明確至關重要。盡管歐盟各成員國和美國各州在理論上并沒有達成共識,但均根據本國或本州實際情況明確了碳排放權的資產性質和稅收政策,為碳排放權交易奠定了良好的稅收制度基礎。

    第三,碳稅與碳排放權交易協調配合。碳稅因其覆蓋范圍廣,征收便利,在實踐中得到了較為廣泛的應用。歐盟部分成員國將碳稅與碳排放權交易市場互為補充,保障碳排放主體的稅收公平,促進碳排放權交易,推進碳減排。

    第四,注重合理的稅收優惠。各國注重發揮碳稅雙重紅利效應,且出臺了一些碳減排優惠政策。如英國開征氣候變化稅時降低了由雇主繳納的國民社會保險稅稅率,盡可能不影響企業的競爭力。

    第五,加強國家間的碳邊境協調。歐盟與美國都很關注國家間的碳邊境協調,注重解決納入碳排放權交易市場企業的全球競爭力和碳泄漏問題。

    三、促進我國碳排放權交易市場健康發展的稅收政策建議

    健全的稅收政策對碳排放權交易市場的平穩運行和健康發展具有重要意義。借鑒歐盟和美國的經驗,立足本國國情,本文提出以下建議。

    (一)應遵循的原則

    1.合理稅收負擔原則?!笆奈濉笔俏覈鴮崿F碳達峰目標的關鍵時期。盡管我國實現碳達峰目標的壓力較大,但在運用稅收杠桿激勵企業降低碳排放時仍要注意企業的承受能力。特別是碳排放權交易涉及多個環節和多方利益主體,涉及稅種較多且稅務處理較為復雜,要注意明晰稅收政策,避免對企業行為造成扭曲,影響碳排放權交易市場的發展進程。

    2.稅收公平原則。稅收公平是一項基本的課稅原則。出于管理效率考慮,我國碳排放權交易市場主要覆蓋溫室氣體重點排放行業。這意味著非重點排放行業的企業游離在碳排放權交易市場之外,且不需為排放溫室氣體繳稅,這將影響碳排放經濟主體間的稅負公平。實踐中各國出臺了碳稅等稅收政策,我國可考慮適時開征碳稅或在現行環境保護稅框架下增加二氧化碳稅目,構建碳排放主體稅負公平的市場,有效發揮碳排放交易機制的資源配置功能。

    (二)促進碳排放權交易市場健康發展的稅收政策建議

    1.明晰碳排放權課稅性質。碳排放權作為一種特殊的交易標的,其屬性決定企業的納稅義務,是課稅的基礎。但我國各地稅務處理存在較大差異??紤]到我國碳排放權交易市場尚處于發展初期,應盡可能減少征稅帶來的不利影響,建議加強稅收制度與會計制度的協調配合,現階段可考慮根據涉稅主體來確認碳排放配額的性質,將控排企業的碳排放配額確認為“無形資產”,將機構投資者的碳排放配額確認為“金融資產”,簡化稅務處理,促進企業積極參與碳排放權交易。

    2.完善碳排放權交易的稅收政策。在碳排放配額初始分配階段,對企業無償取得的配額,建議不作稅務處理;對企業有償取得的配額,關鍵是做好碳排放配額取得成本的扣除。建議增值稅考慮差額征稅的方式,用碳排放配額購買成本抵減銷售收入,減輕納稅人負擔。關于碳排放權的計稅周期,建議與企業其他業務的計稅周期一致,降低遵從成本。此外,建議盡快完善碳排放權交易市場中的另一種交易產品(核證自愿減排量)交易或置換所涉及的增值稅、所得稅、印花稅等政策,推進碳排放權交易市場的平穩運行。

    3.加強稅收引導與激勵提高碳排放權交易市場流動性。要鼓勵參與主體多元,給予投資者一定的稅收優惠政策,吸引機構和個人投資者參與碳排放權交易。進一步提高現行稅制的綠化程度,加大企業排放溫室氣體的成本,倒逼不同減排能力的企業積極參與碳排放權交易。鼓勵綠色低碳經濟發展,出臺多層次、多形式的稅收優惠,引導企業進行綠色低碳技術研發,如按低碳和高碳行業進行差別化增值稅制度安排,限制高碳行業的發展,鼓勵綠色低碳行業發展。

    4.深化碳排放權交易稅收數據共享共用。當前,全國碳排放權交易市場還處于發展初期,其健康發展需要多部門協調配合。應加快碳排放權交易的稅務信息化建設,不斷完善大數據云平臺,加強數據資源開發利用,持續推進與有關部門信息系統互聯互通。深化碳排放權交易稅收數據共享共用,加強智能化碳排放權交易大數據分析,以準確研判重點控排企業碳減排的進展和問題,針對性完善現行稅收制度,發揮稅收在碳減排治理中的基礎性、支柱性、保障性作用,為實現碳達峰提供有力支撐。

    5.加強與國外碳邊境調節機制的協調配合。碳邊境調節是中國、美國、歐盟氣候合作的熱點議題。歐盟將于2023 年實施碳邊境調節機制,對歐盟碳排放權交易市場覆蓋的進口商品實施碳定價。美國明確表示考慮將碳邊境調節稅納入貿易議程。為此,我國要加強氣候外交并積極參與世界貿易組織框架下的環境保護相關條款的談判,構建與碳邊境調整機制銜接和協調的國內稅收制度。應進一步擴大碳定價的覆蓋范圍,考慮適當時機針對排放溫室氣體但尚未納入碳排放權交易市場的行業和企業開征碳稅,建立起清晰的碳定價路線圖,促進國內碳排放企業稅負公平,為與歐盟等就碳邊境調節機制實施方案對話創造有利條件。

    (本文為節選,原文刊發于《稅務研究》2021年第8期。)

    作者:馬海濤(中央財經大學財政稅務學院)

    劉金科(中央財經大學財政稅務學院)


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